В апреле прошлого года премьер Владимир Путин призвал ликвидировать монополию государственных структур на экспертизу строительных проектов и перевести часть их функций на негосударственный уровень. Сейчас эта тема горячо обсуждается профсообществом в связи с весьма реальной перспективой внесения соответствующих изменений в Градостроительный кодекс РФ. Сможет ли институт негосударственной экспертизы оправдать такое доверие?
Курс на уравнивание юридического статуса государственной и негосударственной экспертизы был обозначен в 2004 году с принятием ныне действующего Градостроительного кодекса РФ. В нем был закреплен принцип обязательности проведения экспертизы проектной документации на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. При этом в ст. 50 вводилось понятие негосударственной экспертизы и обозначалось право заказчика-застройщика представлять на нее проектную документацию любого объекта капитального строительства.
Однако для реализации данной концепции тогда, семь лет назад, многого не хватало. Прежде всего, не существовало самого института негосударственной экспертизы. Его формирование началось в 2008 году, когда Постановлением Правительства РФ №1070 «О негосударственной экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий» были утверждены «Положение о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» и «Правила аккредитации организаций на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий». И только весной 2009 года Минрегион издал приказ, утверждающий форму заключения негосударственной экспертизы, а летом приступил к аккредитации. (На сегодняшний день ее имеют 284 организации, 26 структурам в период с января 2010 года по апрель 2011 года был дан отказ.)
Попутно велась разработка правовой и нормативной базы, которая позволила бы возвести негосударственную экспертизу в один ранг с государственной. Так, в середине июня прошлого года вышло Распоряжение Правительства РФ №982-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности». Поставленные этим документом задачи касались практически всех самых насущных проблем строительного комплекса: территориального планирования, сокращения избыточных административных барьеров, выделения участков под застройку, усовершенствования информационного поля и т. д. и т. п. (Если все пункты данного распоряжения — а всего их 30 — будут выполнены, то условия в отрасли станут близки к идеальным. Однако практика показывает, что как раз с выполнением у нас обычно проблемы.)
Монополия шатается
В числе прочего распоряжение №982-р предписывало обеспечить развитие системы негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также установить порядок ответственности и аккредитации осуществляющих такую экспертизу организаций. Дальше в документе говорилось: «Положительное заключение указанной экспертизы будет являться основанием для получения разрешения на строительство объектов капитального строительства (в том числе особо опасных, технически сложных и уникальных)». Предполагалось также «наделение организаций негосударственной экспертизы правом проведения проверок эффективности и достоверности сметной стоимости инвестиционных проектов». Минрегиону было дано поручение подготовить соответствующие изменения на законодательном уровне.
В результате проведенной министерством работы появилась версия законопроекта «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ». В июле прошлого года она даже прошла слушания в Госдуме РФ и в основном была одобрена депутатами, несмотря на ряд спорных положений, вызвавших у профессионалов недоумение.
Фактически данный вариант законопроекта, образно говоря, оставляет негосударственной экспертизе только «кости с барского стола» госэкспертизы. Прежде всего, он выводит из ее сферы все объекты капитального строительства с любой долей государственного или муниципального участия. А это львиная доля жилищных проектов, которые реализуются по инвестконтрактам, то есть жилищных проектов вообще. С другой стороны, предлагается в обязательном порядке закрепить за негосударственной экспертизой объекты капитального строительства, которые государственной экспертизе сейчас не подлежат (согласно ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ это объекты малоэтажного строительства). Конечно, негосударственная экспертиза «свою копеечку» получит, но зато у тех, кто такие объекты возводит, появится дополнительная головная боль. Подготовка данного законопроекта, как говорит технический директор ЗАО «Стройэкспертиза» Фархат Кадыров, прошла мимо независимых экспертов. И даже сейчас найти документ в открытом доступе весьма проблематично (хотя еще в ноябре прошлого года представители Минрегиона обещали представить его новую редакцию на сайте министерства).
Видимо, поэтому рабочая группа экспертного совета при Комитете по строительству и земельным отношениям Госдумы создала свою версию законопроекта. Ее обсуждение было вынесено на состоявшееся в феврале в Государственной академии специалистов инновационной сферы (ГАСИС) Всероссийское совещание руководителей экспертных организаций по вопросу реформирования системы экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. По словам специалистов, данная редакция более четко определяет статус негосударственной экспертизы как самостоятельной системы, альтернативной государственной. Сейчас трудно сказать, какая из разработок будет принята за основу будущего ФЗ. Если минрегионовская, то ничего, по сути, не изменится: негосударственная экспертиза останется придатком государственной, а весь процесс «демонополизации» ограничится лишь юридическими декорациями. Ну а декораций нам, собственно, сегодня и так хватает с избытком и во всех областях.
С другой стороны, если в Градкодекс будут внесены более радикальные изменения, и заключение негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий приобретет полновесную равную юридическую значимость с заключением экспертизы государственной, это будет означать для нашей строительной отрасли большие перемены. Готова ли она к ним?
Перспективы
Впрочем, многие специалисты, в том числе президент РСС Владимир Яковлев, не сомневаются, что изменение статуса негосударственной экспертизы — вопрос практически решенный. По его словам, соответствующие меры поддерживаются подавляющим большинством членов строительного сообщества. В этом случае на основании негосударственной экспертизы можно будет получать разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов. У заказчиков появится выбор — какой из экспертиз отдать предпочтение. А это фактически означает появление нового рыночного сегмента, в котором отдельные специалисты рисуют весьма радужные перспективы. «В случае констатации законом уже по сути сложившегося института независимой экспертизы, — говорит Фархат Кадыров, — сократятся сроки рассмотрения проектов. Возможность обращения сразу в несколько экспертных организаций создаст конкурентную среду, существенно повышающую качество экспертиз и их удешевление, и в конечном счете благотворно скажется на темпах ввода и качестве построенных объектов».
Кроме того, ликвидируется правовое противоречие, которое имело место в Градкодексе с момента его принятия: несмотря на то, что понятие негосударственной экспертизы было введено, конкретного механизма работы с ее заключением до сих пор не существует. То есть пока ее статус остается «размытым» — получение такого заключения не освобождает заказчика от необходимости последующего обращения в орган государственной экспертизы. Для чего же тогда обращаться в негосударственную организацию?
Поскольку экспертная деятельность оказалась полностью монополизированной госорганизациями, это создает предпосылки для злоупотреблений. В некоторых регионах девелоперы жалуются на чиновничий беспредел, бюрократические проволочки с рассмотрением экспертных заключений. Как говорит первый заместитель председателя Комитета по строительству и земельным отношениям Госдумы Валерий Панов, из-за несовершенства законодательства только на экспертизу технических требований, связанных с подключением объектов к инженерным сетям, уходит от 250 до 1500 дней. В то же время отдельные негосударственные эксперты обещают уложиться в срок 25 рабочих дней, максимум — трех месяцев.
Есть преимущества у частного сектора и в вопросе цены. Согласно «Положению об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» (утверждено постановлением правительства РФ №145 от 05.03.2007) госэкспертиза, к примеру, дома на тысячу квартир стоит сегодня 1 млн рублей, стоимость негосударственной ниже в среднем на 20%. Кроме того, многие частные экспертные организации предоставляют дополнительные скидки при крупных по стоимости и объемам заказах.
Поспешай медленно
При этом говорить о полном отказе от государственной экспертизы (а такие предложения имеются) явно преждевременно. По крайней мере, наиболее ответственные объекты капитального строительства должны остаться за ней. Сегодня данные организаций госэкспертизы субъектов РФ свидетельствуют о крайне неудовлетворительном качестве поступающей к ним проектной документации. За прошлый год из общего числа представленных проектов в среднем 45,7% были возвращены с отрицательным заключением. В отдельных регионах в доработке нуждается до 70% документов. И вряд ли все это происки бюрократической машины. «Сложившийся в настоящее время правовой вакуум приводит к тому, что 30% подаваемых на экспертизу документов получают отрицательное заключение, — говорит начальник отдела ГУ «Центр экспертно-технического сопровождения» Наталья Ларина. — Исходная документация или неполная, или частично просрочена, или не отвечает требованиям действующего законодательства». В такой ситуации, прежде чем передавать функции госэкспертизы частным компаниям, необходимо решить вопрос об ответственности за качество работы.
Этот принцип предусматривается закрепить в изменениях к Градкодексу. В законопроекте есть положение, в котором говорится об ответственности собственника объекта за нанесенный материальный ущерб с правом регрессного востребования его возмещения виновными участниками строительного процесса. Законопроект также устанавливает персональную ответственность экспертов за результаты проведенной работы. При этом исключительное право подготовки заключения дается только аттестованным специалистам. «Важно подчеркнуть, что аттестации по единым правилам и требованиям будут подлежать эксперты как органов государственной, так и организаций негосударственной экспертизы. Это непременное условие. Эксперт должен будет нести полную ответственность за результат проведенной экспертизы по рассмотренным им разделам проектной документации или по документации в целом. Предусматриваются меры, по которым в случае некачественной подготовки экспертного заключения действие аттестата эксперта может быть приостановлено или аннулировано без права восстановления», — рассказал в своем докладе в ГАСИС президент Нацобъединения негосударственной экспертизы Шота Гордезиани. Есть также мнение, что перенос ответственности на физических лиц должен осуществляться в рамках главы 9 КОАП РФ, а не Градкодекса. Однако все эти вопросы вполне «решаемы за столом». Важно, чтобы за ним собрались квалифицированные специалисты, причем желательно представляющие разные круги строительного профсообщества: эксперты, сметчики, проектировщики, изыскатели, потенциальные заказчики и т. д.
А вот с тем, что нужно создавать на практике, есть проблемы. Это касается реального механизма, по которому все вышеописанные принципы будут работать. Например, та же система аттестации на сегодняшний момент находится только в стадии формирования. Не определены организации для прохождения курсов повышения квалификации экспертов. Нет четкого понимания, как должен будет работать госзаказчик, где проходить экспертизу. К тому же у госэкспертизы существует сформированная и отработанная система взаимодействия и обмена данными с надзорными органами, позволяющая контролировать строительноинвестиционный процесс. Как будет строиться работа негосударственных органов вне этой системы?
Не очень понятно также, кто в дальнейшем будет проводить аккредитацию экспертов. В октябре прошлого года вышло Распоряжение Правительства РФ №1760-р «О концепции формирования единой национальной системы аккредитации в РФ», а в январе нынешнего года был подписан Указ Президента РФ №86 «О единой национальной системе аккредитации», которым предусматривается создание под эгидой Минэкономразвития Федеральной службы по аккредитации. Документы предполагают переход к единой системе и правилам аккредитации от той чехарды, которая раньше состояла из 16 ведомственных систем обязательной сертификации. Все это можно только приветствовать. С другой стороны, есть риск, что в случае передачи Минрегионом своих полномочий по аккредитации строительных экспертов этой службе особенности строительной отрасли останутся за рамками внимания «широкопрофильных» специалистов. Кроме того, учитывая концепцию создания единой системы техрегулирования в рамках ЕврАзЭС (см. также «Куда несешься ты, реформа техрегулирования?» в «СНИП» №3, 2011 г.), необходимо решить вопрос о международном взаимном признании результатов экспертизы и документов о подтверждении соответствия.
И вообще, если исходить из того, что предметом экспертизы проектной документации является оценка ее соответствия целому ряду нормативов (действующим техрегламентам, сметным нормативам, градостроительным документам, национальным стандартам, стандартам организаций и т. д.), то не рано ли переносить все это на частный уровень? Когда реформа техрегулирования хромает на обе ноги, когда сметные нормативы не критикует только ленивый, а многие территориальные образования не имеют градостроительных регламентов… Как справедливо замечал тот же президент РСС Владимир Яковлев, внедрение нового института должно обеспечиваться дополнительными механизмами: эффективной системой аккредитации организаций, осуществляющих негосударственную экспертизу, реальной проверкой знаний аттестуемых экспертов, контролем соответствия результатов экспертизы требованиям технических регламентов и стандартов. «Все проблемные моменты должны быть разрешены до принятия поправок в Градостроительный кодекс РФ», — говорил он в своих выступлениях. Но как аттестовать специалистов и аккредитовать организации в условиях, когда не определено, с какой быстротой, в каком правовом поле будут обновляться техрегламенты и строительные нормативы и как скоро на федеральном уровне можно будет сказать о завершении формирования документов территориального планирования?
Среди нехоженых дорог
Некоторые специалисты полагают, что после внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ и обеспечения условий функционирования новой системы необходимо создать общественную структуру, которая объединит организации негосударственной экспертизы и возьмет на себя ответственность за организационно-методическое обеспечение проведения экспертизы, защиту интересов перед федеральными, региональными и другими органами, за подготовку кадров и т. д. Видимо, по принципу саморегулирования. По идее, это позволит самим участникам рынка не допустить к проведению экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации недобросовестных участников и будет способствовать обеспечению безопасности строительства. Собственно, такое объединение уже существует — цитата его руководителя Шоты Гордезиани приводилась выше. Но в таком случае нужны и сами СРО, объединяющие экспертные организации. Поэтому сейчас идут разговоры о создании при проектных и изыскательских СРО штатных экспертных подразделений во главе с ответственным главным экспертом, которые и могут стать реальной альтернативой государственным органам экспертизы. По версии идеологов такой схемы, органы госэкспертизы на уровне субъектов РФ в этом случае получат конкурентов в виде негосударственных экспертиз проектной документации в количестве от одной до трех (по числу СРО в субъекте Федерации) и одной экспертизы при СРО по инженерным изысканиям на несколько регионов. Правда, далеко не все разделяют точку зрения относительно того, что при этом появится реальная альтернатива монополизации экспертного бизнеса и загруженности экспертов. Сохранится и проблема их субъективизма. Ведь экспертное подразделение реально будет осуществлять свою деятельность в тесном взаимодействии с членами правления СРО и ее специализированных комиссий. «Будет ли эта экспертиза реально независима? И чего будут стоить ее результаты?» — спрашивают некоторые специалисты.
На Западе главными гарантами возмещения вреда, причиненного в результате некачественно проведенной экспертизы, являются страховые компании. Поэтому целый ряд экспертов предлагают ввести принцип страхования организациями негосударственной экспертизы гражданской ответственности за причинение ущерба в результате недостатков в проведенной работе. Однако пока на законодательном уровне не установлены все параметры страхования (страховые сумма, случаи, срок и т. д.), говорить об этом рано. Иначе мы получим массу случаев заключения фиктивных договоров, не обеспечивающих возмещение вреда. При этом отдельные специалисты задают вполне резонный вопрос: кто будет отвечать, если негосударственный орган, осуществлявший экспертизу, перестанет существовать или объявит себя банкротом? Даже если будут заключены договоры по страхованию, то до конца гарантировать ответственность в этом случае невозможно.
Так не лучше ли было начать с решения этих актуальнейших вопросов, а уже потом последовательно заняться ликвидацией монополии государственных структур на экспертизу строительных проектов?
Однако для реализации данной концепции тогда, семь лет назад, многого не хватало. Прежде всего, не существовало самого института негосударственной экспертизы. Его формирование началось в 2008 году, когда Постановлением Правительства РФ №1070 «О негосударственной экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий» были утверждены «Положение о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» и «Правила аккредитации организаций на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий». И только весной 2009 года Минрегион издал приказ, утверждающий форму заключения негосударственной экспертизы, а летом приступил к аккредитации. (На сегодняшний день ее имеют 284 организации, 26 структурам в период с января 2010 года по апрель 2011 года был дан отказ.)
Попутно велась разработка правовой и нормативной базы, которая позволила бы возвести негосударственную экспертизу в один ранг с государственной. Так, в середине июня прошлого года вышло Распоряжение Правительства РФ №982-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности». Поставленные этим документом задачи касались практически всех самых насущных проблем строительного комплекса: территориального планирования, сокращения избыточных административных барьеров, выделения участков под застройку, усовершенствования информационного поля и т. д. и т. п. (Если все пункты данного распоряжения — а всего их 30 — будут выполнены, то условия в отрасли станут близки к идеальным. Однако практика показывает, что как раз с выполнением у нас обычно проблемы.)
Монополия шатается
В числе прочего распоряжение №982-р предписывало обеспечить развитие системы негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также установить порядок ответственности и аккредитации осуществляющих такую экспертизу организаций. Дальше в документе говорилось: «Положительное заключение указанной экспертизы будет являться основанием для получения разрешения на строительство объектов капитального строительства (в том числе особо опасных, технически сложных и уникальных)». Предполагалось также «наделение организаций негосударственной экспертизы правом проведения проверок эффективности и достоверности сметной стоимости инвестиционных проектов». Минрегиону было дано поручение подготовить соответствующие изменения на законодательном уровне.
В результате проведенной министерством работы появилась версия законопроекта «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ». В июле прошлого года она даже прошла слушания в Госдуме РФ и в основном была одобрена депутатами, несмотря на ряд спорных положений, вызвавших у профессионалов недоумение.
Фактически данный вариант законопроекта, образно говоря, оставляет негосударственной экспертизе только «кости с барского стола» госэкспертизы. Прежде всего, он выводит из ее сферы все объекты капитального строительства с любой долей государственного или муниципального участия. А это львиная доля жилищных проектов, которые реализуются по инвестконтрактам, то есть жилищных проектов вообще. С другой стороны, предлагается в обязательном порядке закрепить за негосударственной экспертизой объекты капитального строительства, которые государственной экспертизе сейчас не подлежат (согласно ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ это объекты малоэтажного строительства). Конечно, негосударственная экспертиза «свою копеечку» получит, но зато у тех, кто такие объекты возводит, появится дополнительная головная боль. Подготовка данного законопроекта, как говорит технический директор ЗАО «Стройэкспертиза» Фархат Кадыров, прошла мимо независимых экспертов. И даже сейчас найти документ в открытом доступе весьма проблематично (хотя еще в ноябре прошлого года представители Минрегиона обещали представить его новую редакцию на сайте министерства).
Видимо, поэтому рабочая группа экспертного совета при Комитете по строительству и земельным отношениям Госдумы создала свою версию законопроекта. Ее обсуждение было вынесено на состоявшееся в феврале в Государственной академии специалистов инновационной сферы (ГАСИС) Всероссийское совещание руководителей экспертных организаций по вопросу реформирования системы экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. По словам специалистов, данная редакция более четко определяет статус негосударственной экспертизы как самостоятельной системы, альтернативной государственной. Сейчас трудно сказать, какая из разработок будет принята за основу будущего ФЗ. Если минрегионовская, то ничего, по сути, не изменится: негосударственная экспертиза останется придатком государственной, а весь процесс «демонополизации» ограничится лишь юридическими декорациями. Ну а декораций нам, собственно, сегодня и так хватает с избытком и во всех областях.
С другой стороны, если в Градкодекс будут внесены более радикальные изменения, и заключение негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий приобретет полновесную равную юридическую значимость с заключением экспертизы государственной, это будет означать для нашей строительной отрасли большие перемены. Готова ли она к ним?
Перспективы
Впрочем, многие специалисты, в том числе президент РСС Владимир Яковлев, не сомневаются, что изменение статуса негосударственной экспертизы — вопрос практически решенный. По его словам, соответствующие меры поддерживаются подавляющим большинством членов строительного сообщества. В этом случае на основании негосударственной экспертизы можно будет получать разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов. У заказчиков появится выбор — какой из экспертиз отдать предпочтение. А это фактически означает появление нового рыночного сегмента, в котором отдельные специалисты рисуют весьма радужные перспективы. «В случае констатации законом уже по сути сложившегося института независимой экспертизы, — говорит Фархат Кадыров, — сократятся сроки рассмотрения проектов. Возможность обращения сразу в несколько экспертных организаций создаст конкурентную среду, существенно повышающую качество экспертиз и их удешевление, и в конечном счете благотворно скажется на темпах ввода и качестве построенных объектов».
Кроме того, ликвидируется правовое противоречие, которое имело место в Градкодексе с момента его принятия: несмотря на то, что понятие негосударственной экспертизы было введено, конкретного механизма работы с ее заключением до сих пор не существует. То есть пока ее статус остается «размытым» — получение такого заключения не освобождает заказчика от необходимости последующего обращения в орган государственной экспертизы. Для чего же тогда обращаться в негосударственную организацию?
Поскольку экспертная деятельность оказалась полностью монополизированной госорганизациями, это создает предпосылки для злоупотреблений. В некоторых регионах девелоперы жалуются на чиновничий беспредел, бюрократические проволочки с рассмотрением экспертных заключений. Как говорит первый заместитель председателя Комитета по строительству и земельным отношениям Госдумы Валерий Панов, из-за несовершенства законодательства только на экспертизу технических требований, связанных с подключением объектов к инженерным сетям, уходит от 250 до 1500 дней. В то же время отдельные негосударственные эксперты обещают уложиться в срок 25 рабочих дней, максимум — трех месяцев.
Есть преимущества у частного сектора и в вопросе цены. Согласно «Положению об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» (утверждено постановлением правительства РФ №145 от 05.03.2007) госэкспертиза, к примеру, дома на тысячу квартир стоит сегодня 1 млн рублей, стоимость негосударственной ниже в среднем на 20%. Кроме того, многие частные экспертные организации предоставляют дополнительные скидки при крупных по стоимости и объемам заказах.
Поспешай медленно
При этом говорить о полном отказе от государственной экспертизы (а такие предложения имеются) явно преждевременно. По крайней мере, наиболее ответственные объекты капитального строительства должны остаться за ней. Сегодня данные организаций госэкспертизы субъектов РФ свидетельствуют о крайне неудовлетворительном качестве поступающей к ним проектной документации. За прошлый год из общего числа представленных проектов в среднем 45,7% были возвращены с отрицательным заключением. В отдельных регионах в доработке нуждается до 70% документов. И вряд ли все это происки бюрократической машины. «Сложившийся в настоящее время правовой вакуум приводит к тому, что 30% подаваемых на экспертизу документов получают отрицательное заключение, — говорит начальник отдела ГУ «Центр экспертно-технического сопровождения» Наталья Ларина. — Исходная документация или неполная, или частично просрочена, или не отвечает требованиям действующего законодательства». В такой ситуации, прежде чем передавать функции госэкспертизы частным компаниям, необходимо решить вопрос об ответственности за качество работы.
Этот принцип предусматривается закрепить в изменениях к Градкодексу. В законопроекте есть положение, в котором говорится об ответственности собственника объекта за нанесенный материальный ущерб с правом регрессного востребования его возмещения виновными участниками строительного процесса. Законопроект также устанавливает персональную ответственность экспертов за результаты проведенной работы. При этом исключительное право подготовки заключения дается только аттестованным специалистам. «Важно подчеркнуть, что аттестации по единым правилам и требованиям будут подлежать эксперты как органов государственной, так и организаций негосударственной экспертизы. Это непременное условие. Эксперт должен будет нести полную ответственность за результат проведенной экспертизы по рассмотренным им разделам проектной документации или по документации в целом. Предусматриваются меры, по которым в случае некачественной подготовки экспертного заключения действие аттестата эксперта может быть приостановлено или аннулировано без права восстановления», — рассказал в своем докладе в ГАСИС президент Нацобъединения негосударственной экспертизы Шота Гордезиани. Есть также мнение, что перенос ответственности на физических лиц должен осуществляться в рамках главы 9 КОАП РФ, а не Градкодекса. Однако все эти вопросы вполне «решаемы за столом». Важно, чтобы за ним собрались квалифицированные специалисты, причем желательно представляющие разные круги строительного профсообщества: эксперты, сметчики, проектировщики, изыскатели, потенциальные заказчики и т. д.
А вот с тем, что нужно создавать на практике, есть проблемы. Это касается реального механизма, по которому все вышеописанные принципы будут работать. Например, та же система аттестации на сегодняшний момент находится только в стадии формирования. Не определены организации для прохождения курсов повышения квалификации экспертов. Нет четкого понимания, как должен будет работать госзаказчик, где проходить экспертизу. К тому же у госэкспертизы существует сформированная и отработанная система взаимодействия и обмена данными с надзорными органами, позволяющая контролировать строительноинвестиционный процесс. Как будет строиться работа негосударственных органов вне этой системы?
Не очень понятно также, кто в дальнейшем будет проводить аккредитацию экспертов. В октябре прошлого года вышло Распоряжение Правительства РФ №1760-р «О концепции формирования единой национальной системы аккредитации в РФ», а в январе нынешнего года был подписан Указ Президента РФ №86 «О единой национальной системе аккредитации», которым предусматривается создание под эгидой Минэкономразвития Федеральной службы по аккредитации. Документы предполагают переход к единой системе и правилам аккредитации от той чехарды, которая раньше состояла из 16 ведомственных систем обязательной сертификации. Все это можно только приветствовать. С другой стороны, есть риск, что в случае передачи Минрегионом своих полномочий по аккредитации строительных экспертов этой службе особенности строительной отрасли останутся за рамками внимания «широкопрофильных» специалистов. Кроме того, учитывая концепцию создания единой системы техрегулирования в рамках ЕврАзЭС (см. также «Куда несешься ты, реформа техрегулирования?» в «СНИП» №3, 2011 г.), необходимо решить вопрос о международном взаимном признании результатов экспертизы и документов о подтверждении соответствия.
И вообще, если исходить из того, что предметом экспертизы проектной документации является оценка ее соответствия целому ряду нормативов (действующим техрегламентам, сметным нормативам, градостроительным документам, национальным стандартам, стандартам организаций и т. д.), то не рано ли переносить все это на частный уровень? Когда реформа техрегулирования хромает на обе ноги, когда сметные нормативы не критикует только ленивый, а многие территориальные образования не имеют градостроительных регламентов… Как справедливо замечал тот же президент РСС Владимир Яковлев, внедрение нового института должно обеспечиваться дополнительными механизмами: эффективной системой аккредитации организаций, осуществляющих негосударственную экспертизу, реальной проверкой знаний аттестуемых экспертов, контролем соответствия результатов экспертизы требованиям технических регламентов и стандартов. «Все проблемные моменты должны быть разрешены до принятия поправок в Градостроительный кодекс РФ», — говорил он в своих выступлениях. Но как аттестовать специалистов и аккредитовать организации в условиях, когда не определено, с какой быстротой, в каком правовом поле будут обновляться техрегламенты и строительные нормативы и как скоро на федеральном уровне можно будет сказать о завершении формирования документов территориального планирования?
Среди нехоженых дорог
Некоторые специалисты полагают, что после внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ и обеспечения условий функционирования новой системы необходимо создать общественную структуру, которая объединит организации негосударственной экспертизы и возьмет на себя ответственность за организационно-методическое обеспечение проведения экспертизы, защиту интересов перед федеральными, региональными и другими органами, за подготовку кадров и т. д. Видимо, по принципу саморегулирования. По идее, это позволит самим участникам рынка не допустить к проведению экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации недобросовестных участников и будет способствовать обеспечению безопасности строительства. Собственно, такое объединение уже существует — цитата его руководителя Шоты Гордезиани приводилась выше. Но в таком случае нужны и сами СРО, объединяющие экспертные организации. Поэтому сейчас идут разговоры о создании при проектных и изыскательских СРО штатных экспертных подразделений во главе с ответственным главным экспертом, которые и могут стать реальной альтернативой государственным органам экспертизы. По версии идеологов такой схемы, органы госэкспертизы на уровне субъектов РФ в этом случае получат конкурентов в виде негосударственных экспертиз проектной документации в количестве от одной до трех (по числу СРО в субъекте Федерации) и одной экспертизы при СРО по инженерным изысканиям на несколько регионов. Правда, далеко не все разделяют точку зрения относительно того, что при этом появится реальная альтернатива монополизации экспертного бизнеса и загруженности экспертов. Сохранится и проблема их субъективизма. Ведь экспертное подразделение реально будет осуществлять свою деятельность в тесном взаимодействии с членами правления СРО и ее специализированных комиссий. «Будет ли эта экспертиза реально независима? И чего будут стоить ее результаты?» — спрашивают некоторые специалисты.
На Западе главными гарантами возмещения вреда, причиненного в результате некачественно проведенной экспертизы, являются страховые компании. Поэтому целый ряд экспертов предлагают ввести принцип страхования организациями негосударственной экспертизы гражданской ответственности за причинение ущерба в результате недостатков в проведенной работе. Однако пока на законодательном уровне не установлены все параметры страхования (страховые сумма, случаи, срок и т. д.), говорить об этом рано. Иначе мы получим массу случаев заключения фиктивных договоров, не обеспечивающих возмещение вреда. При этом отдельные специалисты задают вполне резонный вопрос: кто будет отвечать, если негосударственный орган, осуществлявший экспертизу, перестанет существовать или объявит себя банкротом? Даже если будут заключены договоры по страхованию, то до конца гарантировать ответственность в этом случае невозможно.
Так не лучше ли было начать с решения этих актуальнейших вопросов, а уже потом последовательно заняться ликвидацией монополии государственных структур на экспертизу строительных проектов?
Авторство и источник - Статья: "Государевы, подвиньтесь!" - Готова ли отрасль к реформе системы экспертизы проектов?, Владимир Миронов, СНИП №04/2011